编者按 由国家新闻出版广电总局政策法制司主办、中国新闻出版报社承办的2014全国新闻出版（版权）普法和法制征文活动日前结束。活动共收到投稿百余件，评审委员会经过慎重评审，评选出一等奖5篇、二等奖10篇、三等奖15篇。这些征文从不同角度对新闻出版（版权）依法行政作了深入思考。现特摘发5篇一等奖征文作品，以期对行业法治化、制度化建设有所启迪和借鉴。

依法行政是执法工作生命线

蔡斐

依法行政是建设法治政府、落实依法治国的有效路径，是规范执法行为、强化权力监督的基本要求。这对于当下解决新闻出版（版权）执法工作“失之于宽、失之于软、失之于范、失之于表”的问题有着生命线般的重要意义。

于“失之于宽”而言，依法行政要求新闻出版（版权）执法工作必须将行政权力纳入到法治的体系中运行。目前，中国特色新闻出版（版权）法律体系已基本建立，执法工作迈入了有法可依的新阶段。但宽松的执法现实却让法律体系未能发挥应有价值。究其原因，一是依法行政的意识不到位，懈怠于思想，或滞后于行动，对法律的认识只是停留在字面；二是以宽松的地方政策替代严格的法律法规，地方主义思想严重，对法律法规的统一性缺乏清醒认识；三是执法自由裁量权适用不当，出现“以罚代管”乃至“只罚不管”的现象。

对此，笔者认为，新闻出版（版权）执法机关及其执法工作人员要牢固树立不行政是不作为、不依法是乱作为的理念；破除狭隘的地方主义顽疾，在行政执法过程中深入贯彻法律法规的统一性、有效性、严肃性；对违法行为、种类和幅度在配套规定中予以具体化，进而落实执法责任制，体现过罚相当原则。

于“失之于软”而言，依法行政要求新闻出版（版权）执法工作必须将行政权力贯彻到法治的刚性中运行。刚性是法治的灵魂和基础。否则，再健全完善的法律条文执行起来都会软弱无力。

对此，新闻出版（版权）执法机关及其执法人员一方面要严格执行各项法律法规，不容许任何一个违法乱纪者可以不受惩罚而逍遥法外，切实维护法律法规的权威；另一方面，要加大新闻出版（版权）行政执法监督力度，严格根据法律规定来检验、考察判断执法行为是否依法进行，是否出现偏差，并及时有效地纠正这些偏差，使执法工作回到正常的运行轨道。

于“失之于范”而言，依法行政要求新闻出版（版权）执法工作必须将行政权力体现到法治的示范中运行。这里的“范”可以作两层理解：一是指执法工作的失范，如前述指出的执法不作为、乱作为，这是对规范执法的背离；二是指执法工作“失之于示范”。执法工作不仅要保证新闻出版（版权）事业在法治的框架下发展进步，还要积极展示执法工作本身，提高社会认可度，扩大工作影响力。

对此，广大新闻出版（版权）执法机关及其执法人员既要切实做到有法必依、执法必严、违法必究，更要适应社会媒介化的趋势，通过各种媒介手段（如部门网站、政务微博、政务微信）推动政务公开，如公开裁量标准、违法案例警示、宣传守法榜样、发布典型案例，以教育和引领广大人民群众对新闻出版（版权）法律法规的普遍遵守和自觉实践。

于“失之于表”而言，依法行政要求新闻出版（版权）执法工作必须将行政权力融入法治的精神中运行，以法治思维看待问题、以法治方式处理问题，着力在更高层次、更宽领域，更为系统、更加有效地深入推进依法行政。

对此，新闻出版（版权）执法要进一步把行政执法权的行使纳入现代法治的框架，在对其运行强调法律、比例、程序、制约、救济等法治原则的基础上，培养社会主义法治精神，重视行政相对人的能动作用，真正把行政执法权落到实处，落到长远处，为人民掌好权、用好权。

（作者单位：西南政法大学新闻传播学院）

试论新闻出版行业立法现状

刘殿国

在我国现行法律法规中，新闻出版（版权）领域的法律法规基本分为三个层次，法律、行政法规和部门规章。其中部分行政法规施行较早，部门规章中大多数也制定日期久远，应当说有些行政法规和部门规章都已经不能满足快速发展的新闻出版（版权）市场的需要。

具体来说，现在的新闻出版法规存在以下问题。

一是定义不够科学，如《出版管理条例》对出版物、出版单位的定义均使用的是列举式，虽然通俗易懂，但列举式定义最大的缺点是涵盖范围有限，一旦有新兴事物出现，则无法确定是否属于该定义范畴；另外，定义不统一也是存在的问题，如什么是出版物，《出版管理条例》和《印刷业管理条例》的界定就不一致。定义的不一致会产生歧义，导致理解的差异。

二是行业准入和执法门槛过高。行业准入门槛过高易造成的后果之一是大量无证经营行为的存在，进而可能导致在日常管理中反而容易失去规章的严肃性与规范性。而执法门槛过高，既降低了基层执法部门的积极性，也不利于行业的全面监管。

三是处罚标准过高。一方面可能导致实际操作很难执行；另一方面，对于违法情节比较轻的经营者，执法人员没有可以从轻处罚的选择余地。

四是裁量权过于宽泛。部分规定中罚款额差距巨大，可能导致执法者裁量权过大，有违执法公平。

针对以上存在的问题，笔者以为，应该从以下几个方面进行改进。首先，进一步梳理有关法律法规以及部门规章。对2010年以前颁布的部门规章和规范性文件进行梳理，对于一些已经不符合时代需要的条文进行修订或者废止。

其次，降低准入门槛，下放执法权限。降低一些行业的准入门槛，创造更宽松的市场环境。下放执法权限，将更多的执法权限下放到基层部门，便于监管。

再次，统一专业术语和标准。在专业术语概念上综合使用概括式和列举式互补；统一专业术语定义，以“出版物”为例，在所有的相关法规规章中，对于同一专业术语给予统一定义，以免引起歧义；制定统一的行业标准，有些标准在法规中不方便具体表述的，可以制定相关规范性文件对有关定义给予精确释义，以利于基层执法工作者操作。

最后，要细化处罚标准，特别是行政法规的处罚标准，规范自由裁量权，以便基层执法人员具体操作。规范自由裁量权，避免出现自由裁量权空间过大，以便在制度上限制执法不公现象的发生。

（作者单位：黑龙江省大庆市文化广电新闻出版局）

浅谈行政审批改革的问题与对策

赵学政

从简政放权视角看，新闻出版行政审批制度改革取得的成效有目共睹，不必赘述，但仍然存在一些问题，值得我们思考。本文围绕问题与对策，对新闻出版行政审批制度改革作初步探讨。

问题：四“不”

立法跟进不及时。从设立依据看，行政法规修订相对滞后。从实施依据看，部门规章配套功能仍有缺憾。部分规章不明确，以致一些行政审批项目实施条件、申报材料无依据支撑。

项目清理不到位。具体可从以下四对关系进行分析：中央与地方清理不均衡、清理质量与数量不对等、实质与形式清理并存、清理标准与工作实际相脱离。

关联改革不同步。对新闻出版领域实行“先照后证”制度研究不够深入，对年检年审制度改革回应相对缓慢。

后续监管关注不足。行政审批项目大幅缩减后，就如何有效加强监管，国家新闻出版广电总局出台了多个规范性文件，各省（区、市）也进行了探索实践，但执行中仍有缺憾：个别措施刚性过强，有变相审批之嫌；监管措施有限，有名不副实之虑。

对策：“一体二翼”

“一体”即以顶层设计为基，坚持中央为主导、地方为辅助的清理模式。凡由行政法规、国务院决定设定的行政审批项目，不论审批层级，宜由总局提出清理意见并报国务院公布实施，以解决地方清理标准不一、存废各异现象。地方政府仅就地方立法设定的审批项目进行清理，对无权处分的事项，应按程序向有权机关提出建议。坚持审批项目与法规文件清理同步推进。建议总局启动相关规章修订程序，并建立规范性文件有效期制度。

“二翼”之一：规范审批配置。在宏观层面上，需认真对待政府、市场、社会之间的关系。对宜由下级部门或行业协会承办的可考虑下放或划转。另外，需重视行政审批关联事项：多次审批项目如确需保留初审程序，建议纳入行政法规；年度核验项目建议适时调整为报告公示制度。在微观层面上，需合理划分审批事项。对于印刷领域，建议重新厘定审批权限划分标准。目前，出版物印刷企业、数字印刷企业和外资印刷企业由省级政府部门审批，按照三重标准交叉竞合划分审批层级的做法不够科学，至少将数字印刷作为标准有些不够理性。对于发行领域，建议考虑整合批发、零售单位审批。根据发行对象分别实行许可管理，实践意义甚微，建议合并为发行单位设立审批。对于出版领域，建议完善总量、结构、布局规划、主管主办单位标准等审批条件。

“二翼”之二：健全保障机制。建立行政审批评估机制，除设定机关评估外，应强化实施机关定期评估制度，并引进公共参与机制进行论证。行政审批设定机关根据评估意见调整相应事项。完善事中、事后监管机制，避免出现管理真空。通过搭建政府市场主体信息公示平台，实现市场主体的注册登记、行政审批等信息共享；通过告知性备案、行政执法检查等常规方式加强日常监管，矫正和惩戒违法行为；通过行政指导、风险提示等行政服务措施，提升软监管能力。健全执法监督机制，保障行政审批合法实施。建立行政审批裁量基准制度，避免权力滥用。

（作者单位：黑龙江省新闻出版广电局）

坚持依法行政需提高五种能力

郭永年

新形势下，作为新闻出版管理部门，如何提高依法行政能力，找准深化新闻出版改革的突破口，已成为当务之急。为此，需要从提高把握导向、服务发展、履职尽责、监督管理和当好表率五种能力入手，积极构建行业发展新模式，不断开创行业发展新局面。

提高把握导向的能力。只有牢牢把握正确的导向，才能不断巩固全体人民团结奋斗的思想政治基础，为实现全面建成小康社会目标营造良好的舆论环境。为此，新闻出版行业需要大力加强马克思主义新闻出版观教育，践行党的群众路线教育实践活动，牢记文化使命，恪守职业道德，编辑出版更多传递正能量、思想性艺术性可读性相统一的优秀作品，为传播先进文化、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。

提高服务发展的能力。当前，新闻出版产业的发展进入快车道，但企业市场主体地位不牢固、经营管理机制不健全、集约化程度不高、专业化程度不精等现象仍然存在。改革、发展、转型升级的新课题、新任务，要求我们顺应数字技术、网络技术迅猛发展的新趋势，培育新型业态，以产业发展的新成果检验依法行政的新成效。

提高履职尽责的能力。改革越深入，发展越提速，挑战就越严峻。坚持依法行政，提高履职尽责能力，就需要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，坚决防止不作为、慢作为和等作为等消极行为，更好发挥政府作用，不断提高依法行政的能力。该管的要管到位，该减的要减到位，该改的要改到位，该放的要放到位，该转的要转到位，该强化的要强化到位，该处罚的要处罚到位，从而进一步理顺关系，让市场在资源配置中起决定性作用，做强主业、做大产业，不断挖掘新闻出版业新优势。

提高监督管理的能力。坚持依法行政，提高行政监管能力，就需要正确处理党委、政府、市场、社会之间的关系，积极推动管理职能转变，在深化改革中加强管理，在繁荣发展中创新管理，在服务过程中更好地促进管理。抓住损害群众利益和影响行业秩序的焦点、难点问题，综合运用道德约束、法律规范、行政处置、经济调节等多种手段，做到简政放权、综合治理和加强监管多管齐下、综合施策，不断开创新闻出版业发展新局面。

提高当好表率的能力。新闻出版业管理部门是引领行业发展的组织者、管理者和实践者，坚持依法行政，必须从改进作风入手。我们要自觉率先垂范，带头在抓细、抓实、抓常上下苦功，主动架起密切管理部门与服务对象关系的“连心桥”，真正打通服务基层和群众的“最后一公里”，从而实现促进行业发展“零距离”，不断在推进新闻出版业大发展上下真功夫、在服务新闻出版业大繁荣中见实效。

（作者单位：安徽省新闻出版广电局）

新闻出版违法行为的事数形态分析

段瑞杰

近年来，新闻出版方面的案件呈现多样化与复杂化。在处理过程中，行政违法行为事数的认定存在诸多分歧，从而影响具体的法律适用以及处罚公正。行政法学界对此并没有统一定论，笔者试图借鉴刑法理论分九种情况加以分析，希望能为促进相关行政执法规范化、标准化和法治化提供一点借鉴和参考。

继续性的行政违法行为，也叫持续性的行政违法行为，指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态一直处于持续之中。此类行为具有延续性，在本质上是一事，应按一事处罚。

连续性的行政违法行为，是指在较长时间内反复实施同一种行政违法行为的情形。包括以某种行政违法为常业或习性的违法。处理时应按一事处罚。

竞合性的行政违法行为有如下情形：（1）法条竞合指一个违法行为同时触犯数个具有包容或交叉关系的具体法律条文，依法只适用其中一个法条处罚量刑。这其中有四种类型：特别关系、补充关系、吸收关系、择一关系。处理原则应为当法条重合时，特别法优于普通法；在某些特殊情况下适用重法优于轻法原则。（2）想象竞合是指基于一个违法目的，实施一个违法行为，同时违反数个行政法律规范的情况。即一行为违反数个法律规范、实质的一个违法行为，属想象的数个违法行为，系观念的竞合。基本特征是：行为人只实施了一个行为，该行为触犯数个行政法律规范。处理原则是择一重罚。

牵连性的行政违法行为，指相对人以实施某一违法行为为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。其特征为存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，但可以将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。处理原则：采取吸收原则，遵循择一重罚。

选择性的行政违法行为，指实施多个不同的行政违法行为，触犯同一法条的情形。特征是：多个相关违法行为规定在同一法条中；一个选择性法条包含并可以分解为多个独立的行为；其所包含的各个独立的违法行为的严重程度相同；各个独立的违法行为均适用同一罚则。处理原则应为不作数事并罚，而以该选择性违法行为从重或加重处罚。

聚合性的行政违法行为，指不同的行政违法行为出于同一目的，同时聚集于同一载体之上的现象，各行为之间不存在法律上的牵连，是相互独立的法律行为。处理原则是数事并罚。共同性的行政违法行为，是指违法行为的主体不止一个，而是有两个或两个以上。在进行行政处罚时，应综合考虑，分别处罚。

多次性的行政违法行为指违法行为不止一次发生，而是两次甚至屡次发生。此时应区别以下两种情况进行处理：性质相同的，作为同一种违法行为，累计处理；性质不同的，分别定性，数事并罚。

复合性的行政违法行为，指多个违法主体多次实施多个违法行为。处理原则应为对每个违法主体按照聚合性违法行为进行分别处理。

总之，行政法与刑法在法理上是相通的，可以运用刑法的一些基本原理指导行政执法。因此，对于行政违法行为的事数的认定，不能一概而论，应当对案情做充分的调查取证，具体情况具体分析。

（作者单位：河南省安阳市文化市场综合执法支队）

来源：中国新闻出版报  发布时间：2015年1月30日